Концепция внешней политики 2016 и «мягкая сила» России

---

Наталья Бурлинова 

Президент Центра поддержки и развития общественных инициатив «Креативная дипломатия», к.полит.н.

Многие эксперты уже успели прокомментировать новую редакцию основного внешнеполитического документа, подписанного Владимиром Путиным 30 ноября 2016 г., с точки зрения различных аспектов международных отношений и геополитики. Кто-то подсчитал количество слов в новом документе по сравнению с КВП-2013. Кто-то занялся региональным анализом обновлённых приоритетов России. В силу своей профессиональной специализации мне бы хотелось остановиться на том, как через КВП-2016 отражается современное восприятие российской политической системой такого понятия как «мягкая сила», совсем недавно вошедшего в российский общественный и внешнеполитический обиход.

 «Мягкая сила по-русски»  

«Мягкая сила» – концепция, придуманная и введенная во внешнеполитический оборот в начале 90-х г. политологом Джозефом Найем. «Мягкая сила» по Найю – это способность добиваться от других желаемого результата не столько с помощью принуждения (hard power) и оказания давления (военного, экономического, политического), сколько с помощью убеждения и привлечения на свою сторону зарубежной аудитории. В основе «мягкой силы» лежат политический курс государства, ценности и культура [1].

То есть «мягкая сила» – это прежде всего набор идей, призванный содействовать достижению внешнеполитических целей государства через создание его привлекательного образа.  Ключевым в данном случае является слово «привлекательность» (attraction).

The Soft Power 30. A Global Ranking of Soft Power 2016. Portland.

С самого начала российское государство в формате основополагающих документов в области внешней политики продемонстрировало несколько отличный от традиционного подход к понимаю «мягкой силы». Понятие «мягкая сила» впервые на высшем уровне было упомянуто российским Президентом в предвыборной статье «Россия и меняющийся мир» в 2010 г. [2] В статье, Президент Путин дает четкое определение: ««Мягкая сила» — комплекс инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия». В этом определении особенно примечательны два момента. Первый – слово «привлекательность» заменено словом «воздействие». В дальнейшем, как мы увидим, это приведет к восприятию международной информационной работы как базового направления российской «мягкой силы» в ущерб некоторым остальным, которые, как раз, и отвечают за привлекательность. Во-вторых, Владимир Путин чётко обозначает, что «мягкая сила» в его понимании представляет собой комплекс инструментов и методов, что, скорее, соответствует понятию «публичная дипломатия», поскольку именно публичная дипломатия представляет собой систему институтов, механизмов и методов работы в рамках реализации концепции «мягкой силы» и работы с зарубежной аудиторией в политических целях.

Долинский Алексей. «Мягкая сила России» 2.0. Квартальный доклад Russia Direct. Russia Beyond the Headlines.

Дальнейшее описание «мягкая сила» получила в редакции Концепции внешней политики, утвержденной Президентом В.В. Путиным 12 февраля 2013 г [3]. КВП определял «мягкую силу» как комплексный инструментарий решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии. В данном случае мы видим всё тот же системный тренд – закрепленное в документе определение отражает видение «мягкой силы» не как концепции, а как набора инструментов для решения задач.

Публичная дипломатия по-русски

Необходимо рассматривать систему публичной дипломатии в тесной увязке с концепцией «мягкой силы».

Публичная дипломатия – внешнеполитический инструмент в формате четко выстроенной системы институтов и коммуникационных каналов взаимодействия и диалога государства с зарубежными обществами в политических целях [4]. Такая система диалога необходима для достижения конкретных задач в отношении правительства другого государства посредством оказания влияния на общество в целом или отдельные группы.

К основным направлениям работы публичной дипломатии относятся: информационная политика и работа со СМИ (сегодня это, прежде всего, цифровая дипломатия), образовательные программы и программы академических обменов и стажировок, экспертная дипломатия, программы широкого гуманитарного сотрудничества.

Как же российское государство понимает публичную дипломатию? В российской терминологической практике понятие «публичная дипломатия» появилось раньше «мягкой силы». Однако трактовка этого понятия была связана с деятельностью российских государственных и негосударственных институтов в области культуры и гуманитарного сотрудничества. Кроме того, публичная дипломатия воспринималась, скорее, как направление работы, а не как система институтов.

Об использовании ресурса публичной дипломатии без расширительной трактовки этого ресурса «в интересах повышения результативности российской внешней политики» говорится в Указе президента Путина о мерах по реализации внешнеполитического курса (7 мая 2012 г.) [5].

Подробнее о толковании публичной дипломатии упоминается в Концепции внешней политики России в редакции 2013 г. [6]: «В рамках публичной дипломатии Россия будет добиваться объективного восприятия ее в мире, развивать собственные эффективные средства информационного влияния на общественное мнение за рубежом, обеспечивать усиление позиций российских средств массовой информации в мировом информационном пространстве, предоставляя им необходимую государственную поддержку, активно участвовать в международном сотрудничестве в информационной сфере, принимать необходимые меры по отражению информационных угроз ее суверенитету и безопасности. В этой деятельности будут широко использоваться возможности новых информационно-коммуникационных технологий. Россия будет добиваться формирования комплекса правовых и этических норм безопасного использования таких технологий».

Эфир программы ОТРажение в связи с публикацией брюссельским аналитическим центром доклада «Медведь в овечьей шкуре», Общественное Телевидение России, 27 июля 2016.

Таким образом, к 2016 г. в сфере российской «мягкой силы» и публичной дипломатии наметились две проблемы.

Во-первых, российской концепции «мягкой силы» в ее классическом понимании не существует. Между тем, идеи и ценности – это основа концепции «мягкой силы». Более того, «мягкая сила» понимается как набор инструментов. Помимо идей отсутствуют конкретные задачи и целевые аудитории (target audiences) в области «мягкой силы» по глобальным и региональным направлениям, которые должны реализовываться через институты и механизмы публичной дипломатии.

Во-вторых, у российского государства нет понимания, что такое система публичной дипломатии, и как она работает. Как следствие, нет координации в этой работе, которую ведут разные ведомства и организации на этом направлении. У большей части чиновничьего аппарата нет понимания самого предмета работы и того, что такое «мягкая сила», что такое «публичная дипломатия». В основном используется термин «общественная дипломатия», что не отражает характер работы по тем направлениям, на которые российское государство пытается делать ставку в рамках работы с зарубежной общественностью.

Концепция внешней политики 2016 г. и «мягкая сила»

Большие ожидания в плане «мягкой силы» были связаны у специалистов с редакцией новой концепции, особенно в контексте сложившейся геополитической реальности. Что же нового привнесла эта концепция [7]?

В обновленной редакции Концепции внешней политики России использование инструментов «мягкой силы» признается неотъемлемой составляющей внешней политики. К этим «инструментам» относятся информационно-коммуникационные, гуманитарные и возможности гражданского общества. Таким образом, мы опять видим, что «мягкая сила» понимается не как концепция или набор идей, транслируемых Россией во вне, а как система инструментов и механизмов достижения внешнеполитических целей, то есть концепция подменяется инструментами. Что касается понятия «публичная дипломатия», то в документе оно отсутствует полностью, а базовые направления публичной дипломатии упоминаются в контексте общественной дипломатии или вообще выделены в самостоятельные разделы.

Рассмотрим документ подробнее. В рамках первого раздела, содержащего общие положения, мы можем выделить четыре пункта, относящиеся к предмету нашего рассмотрения. Пункты «з», «и», «к», «л»: защита прав соотечественников за рубежом, усиление роли России в международном гуманитарном пространстве (язык, культура, история, культурная самобытность страны, образование, наука, российская диаспора), укрепление международных позиций средств массовой информации России и, наконец, развитие диалога культур и цивилизации, – имеют отношение к «мягкой силе» но в разной степени. Если тема соотечественников и укрепления иновещания являются системными элементами публичной дипломатии, то развитие межкультурного диалога и укрепление России в российском гуманитарном пространстве, скорее, относятся к направлению общественной дипломатии. Вместе с тем стоит помнить, что образование и наука, упомянутые в обширном гуманитарном разделе, относятся к базовым направлениям публичной дипломатии, а работа с диаспорами – тем паче всегда связана с определенными политическими целями. Резюмируя, можно отметить в качестве положительной стороны тот факт, что сразу четыре пункта, связанные с «мягкосиловой» тематикой, упомянуты в качестве приоритетных направлений и задач внешней политики России. Вместе с тем только два из них – информационная тематика и гуманитарное сотрудничество – являются базовыми в традиционном смысле [8], при этом на этот же уровень в качестве российской специфики вытянута тема соотечественников и прав человека, а также добавлена тема межцивилизационного диалога.

Информация – как средство «мягкой силы»

Как было упомянуто ранее, тема развития информационных механизмов воздействия является для российского политического руководства приоритетной. Начало этому было положено в 2008 году. Российское руководство тяжело переживало контекст информационной войны, разгоревшейся вокруг военного конфликта Грузии — Южной Осетии — Абхазии. Тогда впервые со времени окончания «холодной войны» Россия столкнулась с жесткой информационной компанией, развернутой против неё со стороны Запада. Бескомпромиссные обвинения в адрес Кремля выявили международный информационный вакуум, в котором в то время находилась Россия. Советская система информационной работы, в годы «холодной войны» называвшаяся пропагандой, а, по сути, являвшаяся частью блестяще отлаженной советской системы публичной дипломатии, в 90-е годы была практически полностью утеряна. Современная Россия не имела возможности доносить свою точку зрения и работать с зарубежной аудиторией. По следам информационной войны 2008 г. были предприняты первые шаги по созданию элементов новой системы публичной дипломатии России. Укрепилось государственное решение развивать телеканал Russia Today, формально созданный в 2005 г. С тех пор Россия не один раз столкнулась с проблемой объективного информационного совещания кризисных ситуаций (Сирия, Крым, Донбасс и т.д.). Поэтому сегодня информирование мировой общественности о позиции России, ее внешней и внутренней политике, является приоритетом в системе публичной дипломатии, что и отражено в КВП-2016, где вопросу информационного вещания за рубеж посвящен отдельный раздел.

Любопытно, что именно в этом разделе упоминается необходимость развития экспертной дипломатии, которая также составляет основу базовой системы публичной дипломатии, но при этом в российском восприятии она отнесена именно к общественной дипломатии, что совершенно неверно, поскольку экспертная дипломатия напрямую включена в работу с зарубежными обществами (целевыми группами) в политических целях. Причем именно политический подход и обозначен в тексте Концепции: «…расширение участия представителей научного и экспертного сообщества России в диалоге с иностранными специалистами по вопросам мировой политики и международной безопасности» [9].

Права человека в «мягкой силе»

Правовая тематика получила особое внимание в новой редакции Концепции, что отражает интерес государства к этому направлению работы в качестве инструмента публичной дипломатии.

Продвижение концепции прав человека является относительно новой темой в арсенале российской публичной дипломатии. Концепция прав человека и продвижение демократических свобод всегда были флагманской темой США в области публичной дипломатии, а глобальный диалог с гражданским обществом – это целая внешнеполитическая концепция США. Использование национальных и международных правозащитных неправительственных организаций (Amnesty International, Human Rights Watch) позволяло США доминировать в этой сфере, начиная с 70-х годов, и активно использовать тему прав человека в качестве инструмента давления. Эта практика действовала и в отношении новой России после завершения холодной войны. Сегодня Россия также пытается работать с темой прав человека в качестве инструмента публичной дипломатии, для чего есть все основания, которые предоставляет внешняя политика США и их союзников. В системе МИД России существует Департамент по гуманитарному сотрудничеству и правам человека (ДПГЧ), создан аппарат Уполномоченного МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права. Эту должность занимает харизматичный дипломат К.К. Долгов, который активно присутствует в медиа, социальных сетях и развивает свою активность в сфере цифровой дипломатии^[10]. МИД России регулярно выпускает доклады по правам человека в США и Европе, следит за ситуацией в зонах конфликтов с участием стран Запада^[11]. На уровне государственных операторов работает Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом^[12]. Среди НКО-международников темой мониторинга прав человека в странах Запада занимается Институт демократии и сотрудничества в Париже^[13].

Гуманитарное сотрудничество – российское наше все «мягкой силы»

Программы широкого гуманитарного сотрудничества (программы в области культуры, языка, гуманитарных связей) являются традиционно-проверенной для российской системы формой общественной работы с зарубежной аудиторией. Конечно, главным образом эти программы и проекты относятся к формату общественной дипломатии. Однако даже культурные программы, как показала «холодная война», так или иначе могут быть поставлены на идеологическую службу. Концепция внешней политики традиционно не обходит стороной этой направление. При этом никогда не ставится вопрос об эффективности работы существенных механизмов и институтов в области общественной дипломатии по гуманитарному направлению (Россотрудничество, прежде всего). Ничего нового в этом смысле не предлагается и в новой редакции Концепции.

Cерия интервью с российскими экспертами в рамках проекта «Мягкая сила» России Центра «Креативная дипломатия».

В этом же контексте и в этом же разделе упоминается тематика сохранения исторической памяти и противодействия фальсификации истории, ставшая важным направлением публичной дипломатии России в последние годы. Важность исторической тематики для внешней политики государства подчеркивается вниманием государства к этой проблеме, которое реализуется на самом высшем уровне. Главным выразителем российской публичной дипломатии в данном случае выступает сам Президент. А для проведения официальной линии в сфере публичной дипломатии была выстроена целая сеть организаций, в том числе с прямым участием государства: Комиссия по противодействию попыткам фальсификации истории, в состав которой вошли видные ученые-историки, общественные деятели, политики; укреплено Российское военно-историческое общество; по инициативе Президента весной 2016 г. учрежден новый фонд «История Отечества». Предприняты шаги по созданию дополнительных механизмов работы на межгосударственном уровне со сложными странами. Например, с целью объективной трактовки совместной истории была создана Российско-польская группа по сложным вопросам. На общественном уровне действует ряд НПО, для которых историческая тематика в контексте современной внешней политики и международных отношений является приоритетным направлением работы [14].

Итоги

Таким образом, подводя итоги анализа тематики «мягкой силы» в Концепции внешней политики в редакции 2016, можно отметить следующее. «Мягкая сила» остается в российском внешнеполитическом контексте, но при этом понимается по-особенному. Совершенно исчезает проблематика публичной дипломатии, что с точки зрения автора, является в корне неправильным, поскольку именно публичная дипломатия – это институциональная и инструментальная основа реализации «мягкой силы». Практический взгляд на документ подсказывает, что было бы целесообразно, во-первых, заменить четыре пункта раздела общих положений на один с формулировкой о необходимости развития и трансляции во внешней политике российской концепции «мягкой силы», то есть определенного набора идей, ценностей), сформулированных тут же в этом же документе), а механизмы реализации этой концепции и ее направления работы через развитие системы публичной дипломатии, перечислить в отдельном разделе.

Концепция дает четкое представление о том, что в российском государственном восприятии в качестве основного направления работы публичной дипломатии России закреплена международная информационно-разъяснительная работа, всплеск которой мы наблюдаем в последние годы (усиление информационной работы Russia Today, новая цифровая дипломатия МИД России, персонализированная в лице Директора департамента информации и печати Марии Захаровой). Другие направления публичной дипломатии (образовательные программы, экспертная дипломатия, проекты широкого гуманитарного сотрудничества) хотя и присутствуют, но рассматриваются в контексте общественной дипломатии. Совершенно провальным в этом смысле является направление оказания образовательных услуг и международных программ обменов, которое, по меткому утверждению бывшего заместителя госсекретаря по публичной дипломатии Карен Хьюз, являются «сердцем публичной дипломатии». В Концепции лишь вскользь упоминается поддержка российских образовательных институтов за рубежом, однако, нет и речи о развитии системы академических обменов и программ.

Как следствие, в системе публичной дипломатии России хорошо отстроены механизмы и институты, связанные с международной информационной политикой, и меньше внимания уделяется механизмам работы по другим направлениям. Однако, безусловно, российское понимание реальности основывается на том, что публичная дипломатия – это инструмент для повышения эффективности внешнеполитической работы.

Вместе с тем, документ все же дает перспективу в плане «мягкой силы». Мы говорили о том, что «мягкая сила» – это идеи, прежде всего принципы, с которыми государство обращается к внешнему миру. Россия может и должна предложить такие идеи. Более того, как раз в новой редакции КВП эти принципы и идеи сформулированы для внешнего мира существенно четче и понятнее, чем раньше. Эти принципы перечислены в Разделе III. Приоритеты РФ в решении глобальных проблем. Это: справедливый и устойчивый миропорядок, верховенство права в международных отношениях (главным образом – принцип суверенитета и суверенного равенства государств и выступление против гуманитарных интервенций под предлогом концепции «ответственности по защите»). Если Россия положит в основу своей концепции «мягкой силы» хотя бы эти принципы, то уже возникает солидная основа, с которой мы можем обращаться к миру не только через приоритеты нашей внешней политики, но и с определенной системой российских взглядов на мироустройство, которое мы предлагаем остальным странам, и которое, скорее всего, будет воспринято большинством стран мира в положительном ключе. При детальной проработке к этим принципам добавятся другие мысли и идеи (к примеру, поддержка традиционных взглядов, семейных ценностей, Россия – полюс здорового консерватизма и т.д.). Идеи и сформулированные посылы могут быть разными, но это должно быть сформулировано четко, ясно и в адресном документе к миру, чтобы в ответ на вопрос «А что сегодня предлагает Россия?», можно было бы чётко ответить «Россия предлагает свою концепцию «мягкой силы», в основе которой лежит справедливое устройство мира», а подробнее познакомиться с нашими взглядами Вы можете в этом документе.

---

 Примечания:

[1] См.: Nye J. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power // N.Y.: Basic Books, 1990; Soft Power: The Means to Success in World Politics //New York: Public Affairs Press, 2004; Public Diplomacy and Soft Power // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 2008. No. 616. P.94-109.

[2] Путин Владимир. Россия и меняющийся мир // «Московские новости». – 21 февраля. – 2012.

[3] Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. // Сайт МИД России.

Режим доступа: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/122186

[4] Не стоит путать публичную дипломатию с общественной. Хотя в английском языке при переводе на русский разницы нет, но автор исходит из того, что общественная дипломатия вовсе не идентична публичной. Во-первых, публичная дипломатия в отличии от общественной – это система диалога с зарубежными странами в политических целях. Во-вторых, публичная дипломатия институализируется в формате различных ведомств и программ, через которые и осуществляется этот диалог, общественная дипломатия реализуется через широкий набор как государственных, так и, в первую очередь, общественных институтов (НПО). В-третьих, заказчиком публичной дипломатии выступает государство, заказчиком общественной дипломатии – общественные круги, дипломатия снизу. Таким образом, общественная дипломатия – понятие более широкое и не политическое, это проявление любой гражданской активности в культурной, научной и гуманитарной областях, как правило. Эта активность реализуется через двусторонние и многосторонние форматы общественного взаимодействия, касается в основном уровня общественных структур и организаций.

[5] Указ о мерах по реализации внешнеполитического курса, 7 мая 2012 г.// Российская газета. – №5775. – 09 мая. – 2012.

[6] Режим доступа: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/122186

[7] Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/news/53384

[8] Напомним, к базовым направлениям публичной дипломатии относятся: информационная политика и работа со СМИ (сегодня это, прежде всего, цифровая дипломатия), образовательные программы и программы академических обменов и стажировок, деятельность аналитических центров (экспертная дипломатия), программы широкого гуманитарного сотрудничества.

[9] П.48, с.22.

[10] Режим доступа: https://twitter.com/KKdolgov

[11] «Белая Книга» нарушений прав человека на Украине; Трагедия Юго-Востока Украины. Белая книга преступлений (подготовлена Следственным Комитетом России); используются также материалы Министерства обороны и Генштаба ВС РФ: Перечень военных преступлений США и их союзников в Сирии. Источник: сайт МИД России.

[12] Создан Указом Президента Российской Федерации и приступил к работе с 1 января 2012 г., учредители – Россотрудничество и МИД России.

[13] Создан в 2007 г. несколькими общественными организациями. Расположен в Париже. Возглавляет историк Н.Н. Нарочницкая.

[14] В этой области работает Фонд изучения исторической перспективы (ФИП) известного историка и общественного деятеля Наталии Алексеевны Нарочницкой , Фонд «Историческая память» и др.

Фото: Маргарита Карева. Костюм и украшения — Любовь Михалева.

Мнение автора, размещенное на сайте «Креативной дипломатии», может не совпадать с позицией редакции.