Проблемы публичной дипломатии

Публичная дипломатия России: практика и проблемы становления

Наталья Бурлинова

Статья подготовлена специально для журнала аналитических материалов «Вестник аналитики» (№3) Института стратегических оценок и анализа.

В начале июля 2014 года состоялось уже традиционное ежегодное выступление министра иностранных дел России Сергея Лаврова перед руководителями представительств и представителями Россотрудничества за рубежом. Руководящий кадровый состав Россотрудничества собрался в Москве, чтобы послушать министра, сверить часы и получить новые вводные по дальнейшей работе в области гуманитарного сотрудничества за рубежом.

Новые посылы и идеи по развитию деятельности Россотрудничества и других гуманитарных структур в области публичной дипломатии, высказанные министром на совещании, можно считать очередным этапом создания структурных элементов публичной дипломатии России, настройка которой идет последние пять лет ускоренными темпами в тренде развития так называемой «мягкой силы» России. Но несмотря на использование новомодных терминов, увеличение финансирования Россотрудничества, создание ряда крупных фондов с опосредованным государственным участием, на попытки стимулирования российских некоммерческих организаций к общественной работе, большого прогресса в плане публичной дипломатии не наблюдается, в отличие, например, от успехов в рамках информационного вещания России на зарубежную аудиторию.

В чем же ключевая проблема российской публичной дипломатии и почему не получается выстроить эту систему так, как надо, а не так, как всегда?

В меру своего опыта и наблюдений, полученных за последние годы на разных уровнях и с разных ракурсов этой системы, попытаюсь дать свои ответы на поставленные вопросы.

Как бы парадоксально это ни звучало, но, действительно, главная проблема российской публичной дипломатии в разрезе «мягкой силы» — это отсутствие системности и координации в той работе, которую ведут разные ведомства, организации или даже отдельные лица на этом направлении.

Почему же нет системности в работе?

Во-первых, по причине отсутствия единого начала в этой системе в силу исторической стихийности развития этого направления. В России область публичной дипломатии развивалась с начала двухтысячных годов абсолютно спонтанно, в отрыве и без поддержки государства, без понимания со стороны последнего всей той важности, которую эта работа несет для геополитической значимости России в мире. Если вспомнить, когда в широком обиходе заговорили про так называемую «мягкую силу», то это будут времена совсем свежие — не более пяти последних лет, да и то в основном в узких кругах экспертов и политологов. Если же говорить о введении этого термина в официальный государственный оборот, то и того меньше — 2012 год, когда впервые Владимир Путин в своей предвыборной статье «Россия и меняющийся мир» использовал это выражение, трактуя его «как комплекс инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия» [1].

С этого момента словосочетание «мягкая сила» стало новым модным трендом, постепенно замещая собой по популярности уходящее из политического лексикона российской элиты слово «модернизация». Однако реально чиновники в структурах, принимающих ключевые решения по вопросам «мягкой силы», не говоря уже о низших по рангу ведомствах и министерствах, слабо разбирались в том, чем термин «мягкая сила» отличается от «публичной дипломатии» или «публичная дипломатия» от «общественной». И какова в этой всей системе роль некоммерческих организаций. Появилось множество центров, работающих по теме «мягкой силы» в органах власти, разные «башни» стали по-разному трактовать в этом контексте национальные интересы. Что еще хуже — между этими центрами появилась конкуренция за политические очки, что не способствовало достижению максимальных результатов по поставленным задачам. Конечно, принцип конкуренции хорош, но он хорош в среде бизнеса, а не в системе принятия решений, связанных порой с жизненными интересами страны. И эта конкуренция происходит на уровне людей, принимающих решения или, по крайней мере, формулирующих эти решения.

Таким образом, вторую проблему можно обозначить как отсутствие у чиновничьего аппарата понимания самого предмета работы в области публичной дипломатии.

В-третьих, нет системного видения работы в области «мягкой силы».

Если спросить чиновника или эксперта: «Опишите основные структуры, работающие в системе публичной дипломатии России», не сомневайтесь, что ответят единицы. Эксперт попытается, чиновник — просто не ответит. Да, назовут Россотрудничество, может быть, Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова — вот, пожалуй, и все. Если спрашивать по деталям — того хуже. Например, не все сотрудники МИДа, особенно работающие за границей, в курсе того, что есть вообще Фонд Горчакова, при том, что организация эта была учреждена непосредственно МИДом. И как же будет мидовец продвигать эту самую публичную дипломатию, если даже про такой фонд не слыхал?

Существует в целом большая проблема отсутствия комплексной информации о том, кто работает в этой сфере, какие структуры вовлечены в эту работу. Кто за что отвечает, кто с кем, где и в какой области пересекается, почему за деньгами на международное сотрудничество надо идти в Министерство образования, почему три структуры сразу занимаются одним и тем же проектом. Само государство плохо понимает, какие системные (с несистемными ясно) игроки присутствуют в этом поле. Вопросов много. Для исправления этой ситуации необходимо четко выстроенное комплексное видение работы, которое не обязательно должно вылиться в создание отдельного ведомства, хотя эту идею не надо сбрасывать со счетов.

Для начала необходимо разработать вместе со специалистами и экспертами в этой области юридический документ по концепции и системе работы в рамках «мягкой силы» Российской Федерации, который бы определил правила игры, основных игроков в этой области и принципы их взаимодействия. К основным игрокам здесь относятся: государство в лице министерств, агентств, других ведомств, постоянные структуры, созданные с участием государства для финансирования более мелких игроков (крупные российские фонды-грантодатели), структуры, временно приобретающие от государства роль финансирования мелких игроков (грантооператоры), некоммерческий сектор в лице НКО, образовательные учреждения/вузы, СМИ и медиа и т.д. Такой документ нужен для того, чтобы заинтересованные игроки имели четкие правила игры и могли ориентироваться в той многоголовой системе фондов и грантов, которые есть сегодня. Он нужен и самому государству, и чиновникам, чтобы не утерять системность работы и контроль за ситуацией.

Четвертый момент — финансирование. Денег всегда мало, но не бывает много денег на работу с окружающим тебя миром, если ты заинтересован обозначить свое присутствие и свои интересы в этом мире. Грустно умолчим здесь о тех бюджетах, которыми распоряжается американский госдеп по направлению Public Diplomacy или Американское Агентство по международному развитию (USAID).

Отрадно, что в последнее время и наше государство стало уделять этому вопросу больше внимания, увеличился бюджет Россотрудничества. Появилось несколько фондов, выделяющих гранты российским НКО на деятельность по направлению публичной дипломатии. Выделяются через систему крупных фондов-распределителей президентские гранты на подобные проекты некоммерческих структур.

Но бюджеты фондов-грантодателей все равно небольшие по сравнению с бюджетами аналогичных структур в США или Европе. Если нет желания у государства давать большие бюджеты крупным фондам для работы в направлении внешней политики, то тогда необходимо хотя бы просто увеличить число таких малобюджетных фондов. Самое печальное, что таких фондов в России раз два и обчелся. Пожалуй, уже упоминавшийся Фонд Горчакова — это раз, «Русский мир» — это два (примем во внимание, что профиль этого фонда все же русский язык, а не классическая публичная дипломатия). А вот на позицию три — ничего не приходит на ум, разве что Фонд «Российско-польский центр диалога и согласия», который работает исключительно на двусторонних проектах. И это катастрофа по сравнению с европейской системой выделения грантов НКО!

Совсем недавно была предпринята попытка работать по публичной дипломатии через систему президентских грантов. Попытка правильная, но качественно оставляющая желать лучшего. И связано это, прежде всего, с характером проектной деятельности и качеством работы подающихся на гранты российских НКО.

Пятый момент — российские НКО как отражение российской действительности.

Российские некоммерческие организации так же, как и российская бюрократия, в массовом порядке оказались идейно не готовы к работе на ниве публичной дипломатии. Некоторым, конечно, представлялось, что они гуру в этом вопросе, но первые же испытания деньгами и проектами в этой области выявляли всю профанацию их деятельности.

Российские НКО, пережившие бум своего роста во второй половине девяностых — первой половине двухтысячных, в массе своей представляют собой очень прикладные секторальные направления (например, благотворительность, помощь больным детям, различные социальные проекты), а те, что так или иначе занимались околополитической деятельностью, в большинстве своем существовали до недавнего времени на западные гранты. Понимание «публичной дипломатии» в классическом варианте в контексте реализации внешнеполитических интересов страны просто отсутствовало в их лексиконе, а многим и не могло прийти вовсе на ум, так как не соответствовало их идейным, ориентированным в другую сторону от Кремля взглядам. Их публичная дипломатия заключалась как раз в обратном — в интересах внешнего заказчика публичными методами влиять на ситуацию в России. И здесь можно только приветствовать принятый недавно так называемый закон об иностранных агентах [2] (а на самом деле всего лишь поправки в действующее законодательство), позволяющий фиксировать рабочее поле и контролировать ситуацию с иностранными финансовыми потоками для российских НКО.

Но когда государство обратило на эту проблему свое внимание и появилась возможность получать финансовую поддержку в виде грантов и от фондов-грантодателей и от фондов-грантооператоров, в доселе незнакомую им область ринулись очень многие, что иногда приводило к смешным казусам. Например, одна региональная организация умудрилась подать в крупный грантодающий фонд заявку на реализацию мюзикла для детей с названием в честь сказочного персонажа Бабы Яги. Какое отношение, спрашивается, имеет Баба Яга к российской публичной дипломатии? По доводам заявителей, имеет самое прямое — донесение российских культурных традиций до зарубежных детей. И это не единичный случай.

К 2010 году, когда государство впервые задумалось о системной финансовой поддержке российских НКО в области публичной дипломатии, в этом российском секторе можно было насчитать профессиональных российских НКО не более, чем пальцев на двух руках. Это — малочисленная группа организаций, которые действительно были в теме специфики российской публичной дипломатии и ее внешнеполитической подноготной. То есть, когда пришло время раздавать гранты на публичную дипломатию по направлению международного сотрудничества — раздавать их оказалось некому. Проблема осложнялась большим количеством «ложных НКО», «НКО-прохвостов», которые были готовы поживиться за счет государственных грантов.

Ситуация осложняется тем, что в силу новизны самого вопроса введения в России грантовой системы в публичной дипломатии многие вопросы процедуры и принципов работы решались по ходу. К примеру, ру, всех НКО всегда волнует вопрос о зарплатах для сотрудников в рамках реализации проекта. Действительно, это нормальная практика. Проект предполагает выполнение определенной работы исполнителями, которая, справедливо предположить, должна оплачиваться самими НКО, а для этого должна быть предусмотрена возможность использовать разумную часть гранта на зарплаты. Совершенно правильно, что система президентских грантов строится именно по такому принципу. Это во многом выводит в белую зону многие НКО, которые больше не должны изворачиваться и придумывать разные способы ухищрений для того, чтобы сэкономить деньги на зарплаты сотрудникам. Но существует и альтернативный подход — деньги по гранту должны использоваться только на организационные статьи, а работа должна строиться на энтузиазме и осознании выполненного перед государством долга. Представляется, что вторая точка зрения ошибочна, бесплатный сыр бывает всем известно где, а нашей сложной системе нужно поощрять НКО работать вне серых схем, что это возможно только при наличии зарплатных статей, дающих людям уверенность в том, что их работа оплачивается и нужна государству. К тому же это укрепляет финансовую дисциплину и ответственность.

Шестой момент. Колоссальной проблемой в нашей публичной дипломатии является кадровый вопрос, который тесно связан с проблемой образования по направлению публичная дипломатия.

Кадры решают все. От этой истины никуда не уйдешь. Оставим грустную тему оценки российских кадров в целом. Возьмем направление публичной дипломатии. Сегодня констатируем, что здесь у нас — серьезный кадровый провал. Конечно, можно сказать, что вот есть классические дипломаты, они и должны заниматься дипломатией, включая публичную. Да, это правомочно в системе МИДа, хотя и здесь дипломатам полезно знать специфику этой области. А что делать с другими непрофильными (дипломатическими) ведомствами, которые также связаны с публичной дипломатией, с грантодающими фондами, фондами-грантооператорами, да и всеми остальными НКО, претендующими на то, чтобы работать в этой сфере?

Публичная дипломатия — это уже сложившаяся среда, имеющая право на самостоятельное существование и претендующая на специально заточенные для работы с этой средой кадры. Но о чем здесь можно говорить, если даже в ведущем российском вузе, готовящем специалистов для дипломатической службы, нет такого отдельного направления, как публичная дипломатия, нет спецкурсов по «мягкой силе» и прочей специфике этой работы. Итог печальный.

У нас также не принято готовить общественных дипломатов. Речь уже идет не о профильных студентах, а о представителях тех самых НКО, что хотят работать, так сказать, в поле. Для повышения качества такой работы не мешало бы организовывать специальные курсы общественного дипломата, привлекать к этой образовательной общественной работе экспертов, представителей МИДа. Ведь при реализации проектов международного характера с громкими установочными целями про национальные интересы НКО должна понимать, в чем, собственно, эти интересы заключаются. Пока многие, увы, не понимают.

Еще один срез этой проблемы — кадры представительств публичных и общественных структур за рубежом. К этим кадрам есть очень много вопросов по форме их работы, а порой и просто — по внешнему виду. Часто возникает вопрос лояльности этих кадров к интересам собственной страны. Но опять-таки вопрос этот системный и требует комплексного подхода в рамках реформирования и модернизации кадрового сознания нашей страны.

Седьмое. Еще одной проблемой нашей публичной дипломатии является ее зацикленность на собственных внутрироссийских механизмах и формах работы. И здесь главный вопрос — почему российская публичная дипломатия так мало задействует механизмы зарубежных НКО? Почему вся наша грантовая система практически полностью ориентирована на российские НКО? Действует странная логика — научим российские НКО публичной дипломатии, чтобы затем они уже приступили к работе вовне. А почему нельзя развивать эти процессы параллельно? Ведь в соседних странах, и не только, существует большое количество местных НКО, которые и рады были бы получить российское финансирование, да только взять его негде. Поэтому многие, даже и не желая того в душе, идут к европейцам и американцам. Ситуация схожа с тем, как работали еще пять-десять лет назад наши собственные НКО — даже на российском рынке были только иностранные деньги. Но здесь государство сделало выводы и предприняло ряд шагов для исправления ситуации. Думается, уже давно настало время для ведения активной грантовой линии на поддержку зарубежных НКО, причем делать это надо с максимальным облегчением их работы в части оформления документов и отчетов. Ведь даже те единичные НКО, которые все же решаются найти сейчас финансирование в России, после сдачи первой отчетности ставят крест на всей этой работе, памятуя о жгучей российской бюрократии, убивающей всякую инициативу даже у самых верных союзников.

Последний пункт, самый печальный.

В завершение хочется отметить, что все названные выше проблемы могут при доброй воле разных сторон — государства и общества — быть решенными. Но для этого нужна воля: политическая воля, идеологическая воля и модернизация сознания, когда публичная дипломатия не будет восприниматься профильными ведомствами как приложение к чему-то. Сравним лишь статус этой самой публичной дипломатии в российской и американской системе на уровне МИДов. В Госдепе США есть не просто отдельное направление — Public Diplomacy & Public Affairs, но и заместитель Госсекретаря США по этому направлению. Что есть в российском МИДе? Фантомный Департамент с длинным названием, отвечающий много за что, включая НКО. На этом примере чувствуется разница подхода к вопросу о «мягкой силе» двух крупнейших игроков. И абсолютно понятно, почему один из этих игроков повсеместно выигрывает в вопросе публичной дипломатии и взаимодействия с обществом, а мы везде отстаем лет на двадцать.

В итоге, если чиновничье сознание мелких клерков будет по-прежнему исходить из принципа, что публичная дипломатия играет обслуживающую функцию, то «мягкая сила» России будет по-прежнему находиться в обмякшем состоянии. А нам «мягкая сила» нужна твердой. Времена такие.

[1] Путин В.В. Россия и меняющийся мир. — URL: http//www.putin 2012.ru

[2] Федеральный закон РФ от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // Российская газета (электронный ресурс). 2012. 23 июля.

Наталья Бурлинова – кандидат политических наук, президент «Центра поддержки и развития общественных инициатив «Креативная дипломатия»»

Источник: «Вестник аналитики» Института стратегических оценок и анализа